作者：杜涛 刘亚宁
导读
壹 ||与税收收入相比，非税收入的科目丰富，征收灵活。因此，在税收收入和其他收入下降时，挖潜非税收入是实现财政平衡的一种方式。
贰 ||与税收收入一样，非税收入也包括中央财政的非税收入和地方财政的非税收入。2024年中央和地方均有支撑非税收入增长的动因。
叁 || 二十三个省份2024年非税收入总计2.29万亿元，同比增长15%左右。
肆 || 非税收入备受市场关注的原因之一在于其中的罚没收入可能对地方营商环节带来的破坏。
财政部数据显示，2024年全国税收收入174972亿元，比上年下降3.4%，全国非税收入44730亿元，比上年增长25.4%。
从单月看，2024年非税收入增速在3月、6月、9月、12月等“考核”月份呈放量态势。其中，12月非税收入同比增长93%。
从地区看，在已公布数据的省份中，吉林、山西、江苏、内蒙古、甘肃、浙江等省份表现出较高的增速。部分省份解释称，非税收入增长主要来自盘活国有资源、资产的相关收入。
应该厘清，非税收入与罚没收入并不等同，在非税收入中，罚没收入占比有限。常见的非税收入包括行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益等。
综合数据以及专家观点，2024年非税收入大幅上涨的原因包括两个方面：一是部分中央单位上缴的专项收益显著增加，其中，中国烟草上缴的利税占据了相当大的比例，为非税收入的增长作出了重要贡献。
二是资产盘活带来的收入提升，通过有效管理和利用闲置或低效资产，地方政府实现了资产的增值和收入的增加。
山东大学税务经济研究中心主任李华测算，上述两项贡献了接近24%的非税收入增幅。
罚没收入变化不构成非税收入增长的主因，但并不意味着可以对非税收入的增长掉以轻心。非税收入短期快速上升的另一大隐忧是：其中盘活国有资产带来的收入存在空转可能，地方有动力通过做大非税收入分母来降低负债率。
这意味着，非税收入短时间快速上升可能会影响财政收入的质量。
一位地方财政部门负责人说，当前地方政府盘活资源或者资产，增加非税收入的动能较大，除去完成收入任务，也有降低当地负债率的需求。负债率是当地负债和一般公共预算收入的比值，提高非税收入有利于做大分母，从而降低债务率。负债率过高的地区，不仅会引起金融机构和市场投资者的担忧，也会影响当地行政官员的升职，因此地方行政官员有动力做大非税收入。但这也意味着“财政空转”的风险。
2024年非税收入大幅增长
财政“四本账”中，最主要的是一般公共预算收入。该收入由税收收入和非税收入组成。
由财政部制定的《2024政府收支分类科目》一书中提及，非税收入是反映各级政府及其所属部门和单位依法利用行政权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务征收、收取、提取、募集的除税收和政府债务收入以外的财政收入。上述书中提及，非税收入科目分一般公共预算收入科目、政府性基金收入预算科目、国有资本经营预算收入科目。《2024政府收支分类科目》提及，一般公共预算收入科目中包含专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、捐赠收入、政府住房基金收入。专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入是此前非税收入引起较多关注的原因。
国有资本经营收入主要是反映各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（即一级企业）上缴的国有资本收益。比如中国人民银行上缴收入、金融企业上缴利润收入、烟草企业上缴专项收入等。
与税收收入相比，非税收入的科目丰富，征收灵活。因此，在税收收入和其他收入下降时，挖潜非税收入是实现财政平衡的一种方式。比如，2023年税收收入增长同比增长8.7%，增幅较高，非税收入就同比下降3.7%。
2024年，多地税收收入增长缓慢，土地出让收入大幅下降，地方政府需要挖潜非税收入以弥补支出缺口。一位地方政府人士介绍，一些地区会通过层层下达指标，将指标和部门绩效挂钩的方式，来增加非税收入。
2024年非税收入同比增长25.4%。其中，3月、6月、9月、12月非税收入数据的变化较大（见图一）。这是因为这几个月收入属于季度和半年节点，节点上相关行政单位需要进行季度、半年、全年的考核，其中财政收入也是考核指标之一。
增长来自哪里
与税收收入一样，非税收入也包括中央财政的非税收入和地方财政的非税收入。2024年中央和地方均有支撑非税收入增长的动因。
李华说，2024年非税收入的增长主要源自两大方面：一是部分中央单位上缴的专项收益显著增加；二是资产盘活收入。
首先来看部分中央单位上缴的专项收益。
非税收入中包括国有资本经营收入一项。国有资本经营收入主要是反映各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（即一级企业）上缴的国有资本收益。比如中国人民银行上缴收入、金融企业上缴利润收入、烟草企业上缴专项收入等。
2024年11月8日，财政部部长蓝佛安在全国人大常委会办公厅举行新闻发布会上表示，今年以来，受多种因素影响，中央和地方财政收入不及预期，对此，正在采取一系列措施，确保完成全年预算目标任务。后两个月……安排有关中央单位上缴一部分专项收益，补充中央财政收入。
李华说，中国烟草上缴的利税占据了相当大的比例，为非税收入的增长作出了重要贡献。
此前也曾经实施过此类措施。2022年，按照中央经济工作会议精神和政府工作报告的部署，为增强可用财力，中国人民银行依法向中央财政上缴结存利润，总额超过1万亿元，主要用于留抵退税和增加对地方转移支付，支持助企纾困、稳就业保民生。
另一部分增长因素来自各级政府盘活国有“三资”的收入。
2024年10月25日，财政部召开2024年前三季度财政收支情况网上新闻发布会提到，一般公共预算非税收入约3.13万亿元，同比增长13.5%，增长主要原因是地方通过处置闲置资产等方式，加大资源、资产盘活力度，带动国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入增长，拉动一般公共预算非税收入增长10.8个百分点。
地方非税收入详解
经济观察报梳理了已经披露数据的二十三个省份（见图2）。二十三个省份2024年非税收入总计2.29万亿元，同比增长15%左右。其中，仅吉林和山西两省增速高于全国平均增速。此外，江苏、新疆、内蒙古、甘肃、浙江等省份增速排名靠前。
多个省份在披露数据时，解释了非税收入增长的原因。
2024年，吉林全省非税收入509.3亿元，同比增长35.7%。其中，国有资源（资产）有偿使用收入277.1亿元，增长62.5%，比上年增加较多，主要是各地加大资源资产盘活力度增加收入；政府住房基金收入30.5亿元，增长41.6%，主要是自2024年1月1日起调整公积金贷款风险准备金计提政策，相应增加收入。
江苏省在解释1—5月非税收入增长为何达到27%时，也曾表示主要是“各级多渠道盘活国有资源资产形成的收入，包括行政事业性国有资产出租、出借、处置收入以及市政公共资源有偿使用收入等。非税收入八成以上增量来自国有资源资产类非税收入增长。”
远东资信首席宏观研究员张林对经济观察报表示，在一揽子化债方案提出之后，各地创造条件加快化解地方债务风险，加之2024年当年城投债到期规模较大，特别是重点化债地区加大了国有资源及国有资产的处置，用以筹集化债资金，从而增加了国有资源和资产的有偿使用收入。
另一方面，从月度的一般公共预算收入同比增速来看，前8个月的当月同比均为负增长，同期政府性基金收入的累计同比跌幅亦在扩大，这给地方政府带来了较大的财政收支压力，为了减轻后续的财政支出压力，部分地区可能加大了非税收入的征缴力度。
经历过大规模投资，各地形成了一批国有资产，包括交通、水利、公共设施、工业园区等。2022年以来，围绕盘活国有资产，多省在出台相关政策之后，逐渐形成复杂多样的盘活国有资产路径。
罚没收入以外的隐忧
非税收入备受市场关注的原因之一在于其中的罚没收入可能对地方营商环节带来的破坏。
李华说，罚没收入是政府部门在执行法律法规过程中，对违法行为进行处罚所取得的收入。它在一定程度上反映了政府部门对违法行为的打击力度和执法效果。然而，罚没收入的增长也带来了一些问题，如逐利执法、以罚代管等现象，这些行为不仅损害了执法部门的公信力，也会加重企业和个人的负担。尤其是其增长趋势和某些违规现象引起了公众的广泛关注。
对于市场较为关注的罚没收入，李华观察到，2024年非税收入中罚没收入的增长呈现出一定的波动性。上半年，罚没收入增长迅速，但到了下半年则有所回落。尽管罚没收入在非税收入中的占比相对稳定，但仍然观察到年度间增长速度、地区间增长速度以及收入占比存在较大差异。
2024年，特别是2024年下半年，从中央至部委，出台了多项针对违规异地执法和趋利执法的政策、法规。
张林说，由于非税收入细分数据披露较为滞后，目前尚无法得知具体的增幅来源项目构成，但从细分项目在非税收入中的占比来看，国有资源和资产有偿使用的占比较大，约占四成，罚没收入约占一成。考虑到2024年下半年的具体情况，或许化债背景下的国有资源和国有资产处置是主要来源，而不是罚没收入。
尽管罚没收入变化不构成非税收入上涨的主因，但非税收入对财政收入质量的影响仍值得关注。
在两大动因中，中央企业上缴具有临时性，地方盘活国有资产的尝试也存在良莠不齐的现象。
李华说，需要关注非税收入增长的可持续性。资产盘活带来的收入增加在一定程度上是有限度的，随着后期可处置资产的减少，这一部分的增长动力可能会逐渐减弱。同时，专项收益的稳定性也值得关注，其增长可能受到多种因素的影响，包括市场环境、政策调整等。因此，我们需要综合考虑各种因素，制定科学合理的非税收入增长策略，确保其能够持续稳定地为地方财政提供有力支持。
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