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2025年1月10日，上海市科学技术委员会发布通知，正式公布《上海市脑机接口未来产业培育行动方案（2025—2030年）》（以下简称《行动方案》）。
《行动方案》的出台有其背景。这既是对2024年国内外脑机接口产业取得显著发展的政策回应，也是对2025年推动脑机接口产业持续健康发展的布局。
2024年不仅是人工智能年，也是人工智能下的重要科技脑机接口技术取得重要突破的一年。
国内方面，2024年11月6日，博睿康医疗科技（上海）有限公司与清华大学生物医学工程学院合作开发的脑机接口产品NEO在华山医院顺利完成全国第三例、上海第一例临床试验植入手术。该产品在上海完成研发和型式检验，2024年8月成为我国首款进入创新医疗器械特别审查程序的脑机接口产品。
2025年，NEO脑机接口设备将应用在全国约10个中心的30—50例脑机接口临床试验植入手术中。
国际上，2024年1月30日，马斯克通过社交媒体宣布其控制的脑机接口公司Neuralink成功实施第一例脑芯片移植手术，植入芯片的人恢复状态良好。8月份，Neuralink公司成功实施第二例脑芯片移植手术，效果也很好。
随着脑机接口技术逐渐成熟，其商业化迈出第一步，一个以脑机接口技术为核心的产业链也浮出水面。这个产业链规模巨大，前景广阔。
脑机接口产业链有多广阔？
从产业链的视角观察，“脑机接口”产品包括三个基本层级。
第一层级是终端产品，即直接和消费者见面的产品。比如，运动控制、言语合成、神经疾病治疗、视觉重建等侵入式、半侵入式脑机接口产品。
第二层级是支撑终端产品的软件算法和关键材料零部件。软件算法属于服务产品，是指挥和控制终端产品运行的“大脑”。关键材料零部件属于实物产品，是构成终端产品的砖瓦。
其中，核心的零部件是芯片。指挥和控制终端产品运行的软件算法需要在芯片上运行，才能完成控制脑机接口产品正确运行的任务。不论是运动控制、言语合成，还是神经疾病治疗或视觉重建产品，都需要大量的运算能力超强的芯片。
第三层级是外围产品。即协调或便利终端产品运行的产品，比如，加快脑控康复用人形机器人/外骨骼、机械臂、义肢假体等。
以Neuralink实施的脑芯片移植手术为例。在手术中起着重要作用的是机器人。该手术的全称是“精准机器人植入脑机接口”（Precise Robotically Implanted Brain-Computer Interface，PRIME），即由机器人把植入的芯片下面的显微镜级别的导线，连接到接受手术的人的运动神经上。
脑机接口产业链的培育需要哪些制度支持？
以上基本产品层级，展示了以脑机接口为终端产品的广阔的产业链。在这条产业链上，既有芯片等高端电子产品，也有硅胶、机械臂等高端制造产品；既需要高端的科技研发水平，也需要高端的制造水平。
打造这样的产业链，构建“脑机接口生态系统”，需要充分的制度支持。
首先是投融资制度。脑机接口生态系统中不论是研发还是生产都需要大量的资金。如何吸引国内外各种资本配置到脑机接口产业链上，需要有效的融资制度。实际上，高科技产业背后都有高效的融资制度支撑。脑机接口产业链中，各种产品和服务的研发和生产需要巨大的资金支持。产品从研发、生产到盈利可能需要很长时间，这就需要金融市场能提供灵活的投资工具，给不同种类的资本参与脑机接口产业链上各种产品或服务的研发、生产提供合适的投资工具。
其次是法律和监管制度。脑机接口产业链中各种服务或实物产品的使用还可能带来法律和伦理风险，需要适当的法律制度和监管制度予以应对。
比如，接受脑机接口移植的人可能是具有身体活动障碍（比如瘫痪）、语言障碍等残疾人士。接受脑机接口移植手术后，当事人需要使用手机或其他装置和脑神经进行联系，以便用意念（thoughts）驱使身体活动或进行语言交流。
但是，如果在当事人使用手机或其他电子装置实施某一行为时出现差错，造成伤害，法律问题就出来了。谁应该对差错和伤害负责？当事人能否主张产品责任或侵权责任？向谁主张？是手机或其他装置的生产商还是提供脑机接口技术的生产商或服务提供商？或者提供手术服务的医疗机构？何况，执行手术的是个机器人？
再比如，人机接口技术不仅可以帮助残障人士，还可以给普通人的大脑“升级”，这就是马斯克的“神经蕾丝（neural lace）”设想。即，在人类大脑中增加一个共生数字层（symbiotic digital layer），让人工智能和大脑共生。
共生数字层技术让人工智能和大脑共生。一个人工智能和大脑共生的人在智力、活动能力等方面将远远超越普通人。这种设想很美好。比如，大脑植入芯片后，不用动手，靠意念就可以完成各种智力活动。但是，各种伦理问题可能随之出现。有钱人可以实现共生数字层，对没钱人是否公平？未来各种竞技活动还有什么意义？未来人的定义是否遇到挑战？
以上法律和伦理问题看似遥远，但是，如果不在脑机接口产业前端就设置适当的准入和监管制度，一旦技术发展起来，出现问题后再规制可能已经晚了。
所以，发展脑机接口产业，法律和准入监管必须同步跟上。如何在鼓励技术发展和监管之间找到最优平衡，考验监管者的智慧。
《行动方案》为培育新质生产力中政府的角色提供了观察样本
面对前文阐述的各种问题，如何有效地发展脑机接口产业？《行动方案》提供了一个比较科学的规范样本。
首先，《行动方案》确定发展脑机接口产业的主要目标。即，“以医疗级场景为核心，以战略产品为导向，推动脑机接口与具身智能等人工智能前沿技术的融合，加快侵入式、半侵入式脑机接口技术与产品的落地应用。鼓励非侵入式脑机接口技术在康复训练、教育娱乐、智能生活、生产制造等领域的应用。”从主要目标上看，《行动方案》为脑机接口产业的发展设定了边界，可以规避一些伦理难题。
其次，《行动方案》确定了脑机接口产业发展的三个层级的产品，并把不同层级产品研发的支持工作分配给相应的政府部门。因为脑机接口产品最终可能进入不同的行业，比如，可能进入医疗行业，还可能进入康复、教育、娱乐等行业，所以，《行动方案》要求市科委、市经济信息化委、市发展改革委、市卫生健康委、市药品监管局等部门协同参与脑机接口重大产品的研发。
第三，如何建构这个产业链？《行动方案》从四个方面推动并实现脑机接口产品化。①构建共性技术研发服务平台；②推动临床试验与应用示范；③健全产品标准与检测体系；④培育产业创新生态。
而且，《行动方案》对发展脑机接口产业链中的融资问题、法律问题、伦理问题都明确地规定了规制路径。其基本思路是，把不同的问题划归不同的政府部门。
比如，在发展脑机接口产业链，培育产业创新生态建设中需要建设专业孵化器与产业聚集区。《行动方案》把在此过程中需要的投融资对接服务，分配给市科委、市经济信息化委和相关区。再比如，推动脑机接口技术产品的临床试验与应用示范中，涉及完善脑机接口科技伦理审查机制，《行动方案》把其规制权力和义务配置给市卫生健康委和市科委。
当然，《行动方案》只是一个纲领性文件。在市场化、法治化轨道上有效地发展脑机接口技术，构建健康的脑机接口生态系统，形成完整的产业链，还需要在投融资、市场准入、技术和产业标准等领域进行更细致的法律制度指引。
作为人工智能下一个具有巨大潜力的新质生产力，脑机接口为科技、经济与法律的合作打开了一个巨大的空间。上海开了一个好头，其他地方如何跟进，展开有效的合作和竞争，我们拭目以待。
（作者王佐发为西南科大法学院副教授）
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